開發(fā)區(qū)如何突圍蝶變 ——對運城市開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的調研與思考
運城市委政策研究室
黨的十九大報告提出，要貫徹新發(fā)展理念，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟發(fā)展的主陣地、創(chuàng)新轉型的主戰(zhàn)場、對外開放的排頭兵，如何落實好黨的十九大精神和省市兩級對開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的新要求，率先走好轉型升級、創(chuàng)新發(fā)展的路子呢？近日，我們對全市7個開發(fā)區(qū)進行了調研。
運行態(tài)勢平穩(wěn) 挑戰(zhàn)機遇并存
近年來，全市開發(fā)區(qū)總體發(fā)展態(tài)勢平穩(wěn)，在經(jīng)濟運行、產業(yè)集聚、對外開放、體制創(chuàng)新、招商引資等方面取得了顯著成效。同時，也面臨著轉型升級的挑戰(zhàn)，全省推進開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展政策，給開發(fā)區(qū)發(fā)展帶來了機遇。
從經(jīng)濟運行看。開發(fā)區(qū)是地方經(jīng)濟的重要支撐，代表著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平。目前，全市7個省級開發(fā)區(qū)，前三季度，共完成生產總值221.84億元，占全市1066.9億元的20.79%，同比增長18.2%，高出全市平均增速8.9個百分點；財政收入21.02億元，占全市財政收入135.1億元的15.6%，同比增長10.2%；固定資產投資67.18億元，同比增長30.7%，高出全市平均增速17.4個百分點；規(guī)上工業(yè)增加值137.22億元，同比增長25.2%。在招商引資上，招引項目89個，總投資386.38億元，到位資金29.97億元，開工率56%；在建項目137個，總投資503.95億元，已完成投資150.89億元，新增完成投資70.5億元。在轉型上，17個新建轉型項目完成14個，完成經(jīng)營收入870.4億元，占任務820億元的106.14%；投資強度每畝320萬元，占任務的106.62%；產出強度每畝131萬元，占任務的145.56%；稅收強度每畝4.23萬元，占任務的212%。
從產業(yè)布局看。開發(fā)區(qū)站在全市改革開放的最前沿，享受著各類產業(yè)政策紅利。全市7個省級開發(fā)區(qū)，根據(jù)資源稟賦、交通區(qū)位、產業(yè)基礎，先后確定了先進裝備制造、生物制藥、新材料、鋁深加工、精品鋼等主導產業(yè)，現(xiàn)有企業(yè)5476家。其中，規(guī)上企業(yè)166家。2017年各開發(fā)區(qū)主導產業(yè)運行平穩(wěn)，較好發(fā)揮了龍頭企業(yè)的引領作用。運城開發(fā)區(qū)大運汽車產值111.37億元，稅收3.4億元；鹽湖開發(fā)區(qū)石藥銀湖產值4.26億元，稅收0.53億元；絳縣開發(fā)區(qū)亞新科產值8.5億元，稅收0.36億元；風陵渡開發(fā)區(qū)大唐電廠產值11.8億元，稅收0.42億元；永濟開發(fā)區(qū)中車機電產值26.06億元，稅收1.47億元；河津開發(fā)區(qū)陽光集團產值97億元，稅收5.6億元；聞喜開發(fā)區(qū)建龍集團產值140億元。
從挑戰(zhàn)機遇看。在高質量發(fā)展新常態(tài)下，全市開發(fā)區(qū)在投資強度和產出強度上，從平均數(shù)字看超過考核指標。但從單個開發(fā)區(qū)考核，在產出強度和稅收強度上還有很大差距，特別是煤焦化和鋼鐵等傳統(tǒng)產業(yè)，在資源利用率、環(huán)境保護、產業(yè)發(fā)展的“技術含量”上存在挑戰(zhàn)。如全市發(fā)展較好的運城開發(fā)區(qū)，已被省政府同意申報國家級開發(fā)區(qū)，但從考核的五大類18項指標看，除人均地區(qū)生產總值、人均工業(yè)增加值、年度稅收收入完成外，其他還有差距，特別在利用外資和年進出口總額上差距較大。從機遇看，習總書記視察山西時，指示山西要打造內陸地區(qū)對外開放新高地。省委、省政府明確提出，把開發(fā)區(qū)建設作為對外開放新高地、轉型綜改的主戰(zhàn)場，省、市先后召開開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新會議進行了安排。市委書記劉志宏、市長朱鵬把開發(fā)區(qū)改革作為全市十大關鍵性、引領性改革親自抓，這些都為開發(fā)區(qū)發(fā)展提供了良好機遇。
產業(yè)人才制約 創(chuàng)新轉型乏力
經(jīng)過多年的發(fā)展，全市開發(fā)區(qū)縱向看成績較大，省級開發(fā)區(qū)在數(shù)量上已達到7個，橫向看差距明顯，發(fā)展水平不高、塊頭不大、活力不強、引領不足。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，傳統(tǒng)建設方式和運作模式難以為繼，存在主干產業(yè)同質化、傳統(tǒng)工業(yè)比重過大、缺乏專業(yè)人才和創(chuàng)新能力不足等突出問題。
發(fā)展定位不明，產業(yè)聚集不夠。去年，我市將7個省級開發(fā)區(qū)和24個產業(yè)園區(qū)整合為14個開發(fā)區(qū)，要求各開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管理。但在實際發(fā)展中存在產業(yè)定位趨同，主導產業(yè)不突出，特色發(fā)展、錯位發(fā)展不足等問題。有的開發(fā)區(qū)缺乏科學的產業(yè)規(guī)劃，產業(yè)布局隨意性大；有的開發(fā)區(qū)依賴傳統(tǒng)路徑，招商引資過程中強調土地、政策優(yōu)勢。如鹽湖開發(fā)區(qū)和運城開發(fā)區(qū)都把高端裝備制造、生物制藥確定為主導產業(yè)，風陵渡開發(fā)區(qū)主導產業(yè)也包含生物制藥；河津、新絳、稷山都發(fā)展現(xiàn)代煤化工產業(yè)，存在同質化競爭和資源浪費現(xiàn)象。絳縣開發(fā)區(qū)范圍內的衛(wèi)莊、安峪鎮(zhèn)屬于限制開發(fā)的農產品主產區(qū)，不符合全省主體功能區(qū)規(guī)劃。各開發(fā)區(qū)產業(yè)門類較多，企業(yè)只是在數(shù)量上簡單匯合，企業(yè)關聯(lián)度低，傳統(tǒng)產業(yè)和一般制造業(yè)仍占主體。除永濟的煤電鋁一體化試點、河津的鋁材深加工外，大多園區(qū)都缺少產業(yè)鏈條支撐、上下游配套不到位、產業(yè)鏈條較短。
體制機制制約，專業(yè)人才缺乏。通過對7個省級開發(fā)區(qū)的調研，發(fā)現(xiàn)專業(yè)人才短缺，是制約開發(fā)區(qū)發(fā)展的普遍問題。
在領導層面，今年，7個省級開發(fā)區(qū)新配了領導班子，但原有的4個開發(fā)區(qū)，基本上是原班子成員，在開發(fā)區(qū)工作時間長，年齡偏大，專業(yè)化程度低，接受新事物較慢。3個新成立開發(fā)區(qū)班子成員，大多從各部門抽調，內設機構領導和人員配備還不到位，運行機制尚未理順。在專業(yè)人才層面，除鹽湖開發(fā)區(qū)面向社會公開招聘11名管理人員外，其他原有省級開發(fā)區(qū)都是在內部員工中進行聘用，存在低素質循環(huán)問題。個別單位一些人員對聘用工作不理解，談開發(fā)區(qū)發(fā)展的少，談個人進退的多，干事創(chuàng)業(yè)的氛圍不濃厚。如運城、絳縣開發(fā)區(qū)聘用人員和分流人員都沒有正式文件公開發(fā)布。
創(chuàng)新驅動不足，轉型綜改乏力。在“領導班子任期制、全員崗位聘任制和績效工資制，加快建立專業(yè)化、市場化、國際化的管理運行機制”的“三化三制”改革上不徹底。年薪制方面，運城、風陵渡開發(fā)區(qū)未實行績效工資制。專業(yè)化招商方面，還停留在簽訂委托招商協(xié)議層面，效果不明顯；運管分離力度不大，融資、建設利用市場化手段較少；國際化僅限于對外貿易，開放平臺建設、國際合作等沒有實際進展；除運城開發(fā)區(qū)外，其余省級開發(fā)區(qū)今年實際利用外資仍未實現(xiàn)零的突破。新興產業(yè)占比較低，7個省級開發(fā)區(qū)，2017年規(guī)上工業(yè)企業(yè)戰(zhàn)略性新興產業(yè)產值90.24億元，占規(guī)上工業(yè)總產值854.55億元的10.56%，比全市占比低3.86個百分點；今年前三季度，占規(guī)上工業(yè)總產值9.92%，比全市占比低3.02個百分點。前三季度，在新建轉型項目任務14個中，實際完成投資超億元的項目只有3個。
加快創(chuàng)新轉型 突破發(fā)展瓶頸
省委書記駱惠寧在全省開發(fā)區(qū)會議上強調，要把開發(fā)區(qū)打造成引領轉型發(fā)展的載體、創(chuàng)新體制機制的先鋒、擴大招商引資的主體、培育現(xiàn)代產業(yè)的引擎、創(chuàng)優(yōu)營商環(huán)境的窗口、激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的平臺。市委書記劉志宏在全市開發(fā)區(qū)會議上強調，要充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)牽引市域經(jīng)濟發(fā)展的“火車頭”作用，推動開發(fā)區(qū)率先實現(xiàn)高質量發(fā)展。如何推進全市開發(fā)區(qū)由數(shù)量發(fā)展向質量提升、由政府主導向市場主導轉變、由同質競爭向差異化發(fā)展轉變、由硬環(huán)境建設向軟環(huán)境取勝轉變，我們認為重在加快創(chuàng)新轉型，突破體制機制制約。
一要堅持規(guī)劃引領，推動高質量發(fā)展。根據(jù)全市經(jīng)濟社會總體規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等規(guī)劃要求，立足大運城建設的全局，按照“一區(qū)五帶”產業(yè)布局，結合本地經(jīng)濟基礎、產業(yè)特點、資源稟賦和環(huán)境條件，科學確定開發(fā)區(qū)的空間布局、產業(yè)定位和建設運營模式，實現(xiàn)錯位發(fā)展，避免無序競爭。運城開發(fā)區(qū)重點打造汽車和新能源汽車生產基地，以大運汽車為龍頭，帶動發(fā)展汽車城，形成園中園，加快國家級開發(fā)區(qū)升級步伐。鹽湖開發(fā)區(qū)聚焦生物醫(yī)藥、高端裝備制造、新材料、大數(shù)據(jù)四大主導產業(yè)，向高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)方向發(fā)展。聞喜開發(fā)區(qū)重點打造中西部精品鋼基地，探索和建龍集團管運分離模式，按照“大鋼鐵、大物流、大園區(qū)、大服務”的總目標，重點抓好300萬噸熱軋卷板、140萬噸冷軋和60萬噸無縫鋼管等項目建設，促進產品高端化、終端化、鏈條化。河津、永濟、鹽湖、平陸、聞喜5個開發(fā)區(qū)，重點打造國家級鋁鎂合金產業(yè)基地，加快鋁鎂合金創(chuàng)新中心建設，推動鋁鎂合金制品向工業(yè)級產品、信息家電產品、航空航天航海等軍民融合領域發(fā)展。河津爭取煤電鋁材一體化改革試點落地，永濟爭取鋁電聯(lián)營試點。
二要堅持改革導向，突破體制機制瓶頸。要全面對標“長三角地區(qū)”開發(fā)區(qū)運管分離的先進經(jīng)驗，在重監(jiān)管、強服務、提效能上先行先試。發(fā)揮“三制”改革的激勵作用。加大機構改革力度，按照精簡高效的原則，消化冗余人員、優(yōu)化機構設置，真正形成“大部制、小政府”格局。認真落實績效工資制，支持開發(fā)區(qū)薪酬制度改革，探索實行彈性工資制，對通過市場化選聘的招商人員實行市場化薪酬分配機制。推動“三化”改革縱深邁進。引進專業(yè)機構，培養(yǎng)專業(yè)人才，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，在專業(yè)化上下功夫；引進市場化機制，開展市場化競爭，推行市場化評價，在市場化上求突破；利用“一帶一路”和省級農產品出口平臺等重要機遇，建立國際化渠道，引深國際化業(yè)務，在推動國際化上有新作為。建立完善干部能上能下、人員能進能出、工資能高能低的競爭激勵機制，充分激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的活力。圍繞國際化、市場化、專業(yè)化“三化”目標，堅持人才配置的市場導向、人才引進的高端導向、人才培養(yǎng)的專業(yè)導向、人才發(fā)展的國際導向、人才服務的精準導向，大力引進人才，探索實施特崗特薪、特職特聘。結合市委開展的組織建設“三個計劃”，選調一批懂經(jīng)濟會經(jīng)營的優(yōu)秀干部，到開發(fā)區(qū)主戰(zhàn)場錘煉，讓開發(fā)區(qū)成為干部成長進步的“練兵場”。
三要加快轉型創(chuàng)新發(fā)展，培育產業(yè)競爭新優(yōu)勢。目前，新一輪科技革命和產業(yè)變革蓄勢待發(fā)。各開發(fā)區(qū)要順應大勢，以促進“兩化”深度融合為抓手，加快傳統(tǒng)制造業(yè)改造提升，把智能制造作為主攻方向，大力培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)、生產性服務業(yè)和高端服務業(yè)，形成有特色有影響的產業(yè)園區(qū)。大力實施“兩化”深度融合和智能制造三年提升行動，對標中國制造2025，推動生產設備智能化、生產過程自動化、企業(yè)管理信息化、供應鏈條網(wǎng)絡化。要認真落實傳統(tǒng)產業(yè)基礎改造三年專項行動，大力實施新一輪工業(yè)重大技術改造工程，支持企業(yè)通過科研攻關、技術改造研發(fā)新產品、催生新產業(yè)，促進產業(yè)由中低端向中高端發(fā)展。培育壯大新興產業(yè)。圍繞裝備制造、新材料、新能源、現(xiàn)代化工、生物醫(yī)藥、電子信息、通用航空等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，加快引進一批大企業(yè)、好項目和高端研發(fā)機構，大力實施“五小企業(yè)”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計劃、加快企業(yè)“小升規(guī)”步伐。實施創(chuàng)新驅動。強化科技成果轉化和產學研合作，大力推動“雙創(chuàng)”工作，扶持中小微企業(yè)發(fā)展，促進產業(yè)鏈完善和價值鏈的有效提升。
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