國企監(jiān)事會改革實操要點詳解
2024年7月1日施行的《中華人民共和國公司法》（簡稱《公司法》）規(guī)定，國有獨資公司可選擇在董事會中設置審計委員會，行使原監(jiān)事會職權(quán)，無需再設監(jiān)事會或監(jiān)事。這一法律調(diào)整為國企取消監(jiān)事會提供了法律依據(jù)。
結(jié)合國企監(jiān)督管理實踐，國資監(jiān)管機構(gòu)2024年7月就全面推行監(jiān)事會改革提出明確要求，國有獨資和控股公司應在董事會下設審計委員會，逐步替代監(jiān)事會職能。傳統(tǒng)監(jiān)事會在實踐中存在職能虛化、獨立性不足等問題，取消監(jiān)事會有助于精簡治理層級、完善國企現(xiàn)代公司治理體系。
國企實施監(jiān)事會改革，實效性發(fā)揮董事會審計委員會內(nèi)部監(jiān)督作用，需要關(guān)注四個要點：準確把握實施范圍，科學設置審計委員會，有效承接監(jiān)事會或監(jiān)事職責，規(guī)范設計審計委員會運行規(guī)則。
一、準確把握實施范圍
國企全面實施監(jiān)事會改革是整體方向要求，但鑒于國企控股情況及治理模式選擇的差異性，實踐中應準確把握國企監(jiān)事會改革范圍及監(jiān)事會或監(jiān)事職責的承接方式。
準確把握“全面取消”的國企主體范圍。根據(jù)國企相關(guān)政策要求，“全面取消”僅強制要求于境內(nèi)注冊的國有獨資、全資、控股或?qū)嶋H控制企業(yè)，國有控股或?qū)嶋H控制企業(yè)的界定可依據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（2016年）確定。國資參股公司并不在強制取消范圍內(nèi)，該類公司可由股東協(xié)商后自主選擇是否取消監(jiān)事會或監(jiān)事設置。境外注冊的國家出資企業(yè)可在遵守所在地法律法規(guī)的前提下，因地制宜推進監(jiān)事會改革。
準確把握“董事會審計委員會承接監(jiān)事會或監(jiān)事職責”的方式。鑒于國企治理模式存在差異，取消監(jiān)事會或監(jiān)事后，其職責承接也要區(qū)別處理。若國企實施董事會治理模式，則必須設立董事會審計委員會，并由審計委員會承接監(jiān)事會或監(jiān)事職責；若國企實施單一董事治理模式，則不存在審計委員會設置，只能由內(nèi)部審計機構(gòu)有序承接相應職責。
針對第二種情況，具體選擇由哪一級內(nèi)部審計機構(gòu)承接，該審計機構(gòu)是否必須全部承接監(jiān)事會或監(jiān)事職責，并無嚴格規(guī)定或要求。國企實踐中，一般會選擇本級審計部門，若本級未設審計部門，一般會選擇上級審計部門。至于承接監(jiān)事會或監(jiān)事職責的范圍，一般以承接財務檢查類事項為主；公司董事、高級管理人員的監(jiān)督和股東會提案等事項，因存在體外監(jiān)督的現(xiàn)實性障礙，一般會依賴綜合監(jiān)督體系發(fā)揮作用，而非簡單機械承接監(jiān)事會或監(jiān)事監(jiān)督事項。
準確把握“國有控股上市公司實施監(jiān)事會改革”的要求。根據(jù)中國證監(jiān)會公開發(fā)布的《關(guān)于新〈公司法〉配套制度規(guī)則實施相關(guān)過渡期安排》（2024年）規(guī)定，無論是申請首發(fā)上市公司還是已上市公司，均須取消監(jiān)事會或監(jiān)事設置，并在公司章程中規(guī)定，上市公司董事會下設審計委員會，行使《公司法》規(guī)定的監(jiān)事會職權(quán)。
二、科學設置審計委員會
國企全面取消監(jiān)事會或監(jiān)事后，董事會治理模式下由審計委員會全面承接相應職責，為最大限度保障審計委員會監(jiān)督的獨立性和有效性，必須依法科學設置審計委員會，包括審計委員會成員的數(shù)量、結(jié)構(gòu)以及專業(yè)背景等。
成員數(shù)量設置。依據(jù)《公司法》相關(guān)規(guī)定，審計委員會成員為三名以上，過半數(shù)成員不得在公司擔任除董事以外的其他職務；而2025年7月新修訂的《上市公司治理準則》（征求意見稿）規(guī)定，專門委員會成員全部由董事組成，其中審計委員會成員為三名以上，應當為不在公司擔任高級管理人員的董事,其中獨立董事應當占多數(shù)。
國企監(jiān)事會改革相關(guān)規(guī)定也明確了對審計委員會成員的數(shù)量要求和崗位回避要求，即審計委員會成員為三人以上，原則上全部由外部董事組成（除職工董事）。鑒于審計委員會承接監(jiān)事會或監(jiān)事職責后，存在必須審議表決的事項，審計委員會成員數(shù)量至少為三人，否則無法有效開展審議表決工作。而實踐中，國有控股企業(yè)基于非公股東參與治理監(jiān)督的要求，一般會有選擇地擴充審計委員會成員數(shù)量，適當將非公股東派出的董事選入董事會審計委員會。
成員結(jié)構(gòu)配置。為保障董事會審計委員會行使監(jiān)事會或監(jiān)事監(jiān)督職權(quán)的獨立性，除了職工董事進入審計委員會的情況，審計委員會成員以外部董事和獨立董事為主。其中，國有獨資或全資控股公司原則上全部由外部董事（除職工董事）組成；國有控股的股權(quán)多元化公司應確保外部董事（包括各個股東派出的董事）過半數(shù)；國有控股上市公司應確保獨立董事過半數(shù)，而實踐中一般全部為獨立董事（除職工董事）。
國企董事會審計委員會優(yōu)化配置過程中，就有關(guān)職工董事是否應當進入審計委員會，哪些崗位人員適合選聘為職工董事并進入審計委員會等問題，需要重點關(guān)注并依法合規(guī)實施。
首先，符合條件的職工董事可以進入董事會審計委員會，《公司法》及相關(guān)政策并未強制要求職工董事必須進入審計委員會，但鑒于國企應充分體現(xiàn)并發(fā)揮民主監(jiān)督作用，建議國企選聘職工董事進入審計委員會。
其次，國企相關(guān)政策規(guī)定，職工董事進入審計委員會的，一般應當擁有財務會計、金融、風控、審計、法律等方面的專長，但由高級管理人員擔任的職工董事不得進入；同時，根據(jù)《職工董事、職工監(jiān)事工作指引》（2024年）要求，“公司工會主席、副主席一般應作為職工董事、職工監(jiān)事候選人人選。未兼任工會主席的高級管理人員不得作為職工董事候選人，高級管理人員不得作為職工監(jiān)事候選人?！本C合相關(guān)法律法規(guī)理解，董事會審計委員會的職工董事候選人應當具備三個條件：非高級管理人員（強制）；兼任工會主席或副主席（一般應當）；具備財務、法律等專長（一般應當）。
根據(jù)國企管理崗位人員設置現(xiàn)狀，能夠滿足相關(guān)條件的可能候選人包括兼任工會主席或副主席的專職黨委副書記、紀委書記，兼任工會主席或副主席的審計、風控、合規(guī)管理部門負責人。國企實踐中，普遍將兼任工會主席的專職黨委副書記作為職工董事選入董事會審計委員會。
成員專業(yè)配置。相關(guān)法律法規(guī)及政策并未對董事會審計委員會全部成員的專業(yè)背景作出要求，僅對審計委員會主任的專業(yè)提出明確要求，一般由外部董事召集人（國有企業(yè)）或獨立董事（上市公司）擔任，且應當為會計專業(yè)人士，該要求為審計委員會有效行權(quán)提供了保障。鑒于董事會審計委員會職責主要是財務類及內(nèi)外部審計工作，且承接監(jiān)事會或監(jiān)事職責后仍包括檢查公司財務的職責，審計委員會成員也應當具備財務專業(yè)背景。
成員產(chǎn)生方式。為確保董事會審計委員會成員獨立性，應嚴格其資格要求和產(chǎn)生方式。依據(jù)國企相關(guān)政策規(guī)定，審計委員會的主任人選及成員組成或調(diào)整，應由公司董事長與有關(guān)董事協(xié)商后提出建議，并與股東溝通一致，經(jīng)董事會審議通過后生效。審計委員會成員產(chǎn)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是“與股東溝通一致”，即需經(jīng)得公司股東確認，進而通過嚴格的成員選聘程序確保其專業(yè)性和獨立性。需要說明的是，這種溝通屬于協(xié)商機制，并非法律法規(guī)規(guī)定，無須實施審議批準程序，國企可結(jié)合運行實踐靈活把握；同時，為進一步保障審計委員會有效行使監(jiān)督權(quán)，國企可探索明確區(qū)別于一般委員會成員的任職資格要求。
三、有效承接監(jiān)事會或監(jiān)事職責
國企全面實施監(jiān)事會改革，首要環(huán)節(jié)是由董事會審計委員會有序承接監(jiān)事會或監(jiān)事職責，并補充完善相關(guān)專項管理配套機制。
完整保留審計委員會原有職責權(quán)限。國企監(jiān)事會改革并不是由董事會審計委員會簡單平替監(jiān)事會或監(jiān)事，而是在保留審計委員會原有權(quán)責基礎上，將監(jiān)事會或監(jiān)事職責有機融入。區(qū)別于一般公司審計委員會職責，國企董事會審計委員會主要職權(quán)應當包括：財務報告、財務信息及財務政策的審核權(quán)，國企風控體系、內(nèi)控體系、合規(guī)體系以及違規(guī)經(jīng)營投資責任追究體系等四大管控體系的建設運行檢查權(quán)，內(nèi)外部審計工作的檢查權(quán)。國企在實施監(jiān)事會改革過程中，審計委員會原有的這四類職責應當完整保留。
承接監(jiān)事會職責并明確行權(quán)方式。依據(jù)《公司法》規(guī)定，監(jiān)事會職權(quán)主要包括四類：第一類是檢查公司財務；第二類是監(jiān)督公司董事、高級管理人員行為，并結(jié)合違法違規(guī)違章或損害公司利益的不同情況，提出解聘建議、予以糾正或受股東申請?zhí)岢鲈V訟等；第三類是股東會議的提議和召集權(quán)；第四類是股東會議提案權(quán)。
國企董事會審計委員會承接監(jiān)事會四類職權(quán)時，應當分別配套或健全相關(guān)管理機制。第一類，審計委員會原有職責基本覆蓋，直接保留承接即可；第二類，承接時需要提高審計委員會的獨立性，以確保有效行權(quán)；第三、四類，承接時需要完善行權(quán)前提和程序，以確保行權(quán)規(guī)范。相應管理機制需要在公司章程中予以明確，并在審計委員會工作規(guī)則（或工作規(guī)程）中進一步細化。
妥善處理監(jiān)督獨立性問題和中小股東監(jiān)督權(quán)問題。審計委員會承接監(jiān)事會或監(jiān)事職責過程中，需要重點關(guān)注并解決兩個問題：一是解決審計委員會的獨立性問題，二是解決中小股東的監(jiān)督權(quán)保障問題。
針對審計委員會監(jiān)督獨立性問題，國企需要系統(tǒng)性梳理并思考解決方案，以下為主要建議。
一是嚴格把關(guān)審計委員會成員的結(jié)構(gòu)設置、專業(yè)要求及選聘管理。
二是完善審計委員會向股東（會）直接報告的機制。根據(jù)國企相關(guān)政策要求，審計委員會對董事、高級管理人員提出責任追究或解聘建議時，可以不經(jīng)董事會審議，直接報告股東（會）處理。國企實踐中可結(jié)合審計委員會監(jiān)督管理需要，進一步健全公司重大經(jīng)營管理違規(guī)或風險事項的直接報告機制。需要注意的是，審計委員會直接向股東（會）的報告機制應當科學規(guī)范管理，建議一般應先行報告公司董事會審議處理，董事會不予履行審議處理或認為未有效處理時，再行向上報告股東（會）。
三是探索審計委員會成員監(jiān)督管理機制。誰來監(jiān)督審計委員會成員的行為，是國企實施監(jiān)事會改革過程中普遍提出的問題。事實上，這是監(jiān)督主體再監(jiān)督的問題，并不是因?qū)徲嬑瘑T會承接監(jiān)事會或監(jiān)事職責而產(chǎn)生的個性問題。類似原有公司雙層治理模式下針對監(jiān)事的監(jiān)督，審計委員會承接監(jiān)事會或監(jiān)事職責后，僅是國企監(jiān)督主體之一，并不是全部。針對審計委員會成員的監(jiān)督，需要充分發(fā)揮非審計委員會成員董事、公司股東的監(jiān)督作用，以及國企綜合監(jiān)督體系的作用。
國企治理實踐中，為保障股權(quán)多元化國企中小股東的監(jiān)督權(quán)利，普遍做法是，通過給予中小股東一定數(shù)量或比例的監(jiān)事會成員席位來實現(xiàn)。
隨著國企全面取消監(jiān)事會，股權(quán)多元化國企中小股東的監(jiān)督權(quán)利保障問題必須同步思考解決，以下為主要建議。
一是擴充董事會，改組審計委員會。通過增加企業(yè)董事會成員數(shù)量，為中小股東留出董事席位，并將中小股東派出的股權(quán)董事選聘為審計委員會成員。該方式解決邏輯簡單，但可能產(chǎn)生一些負面影響，如國企為確保原有控制人需要同步補充董事，尤其是外部董事席位，從而增加了治理成本；董事會成員增加，公司的治理決策或控制可能會產(chǎn)生更多不確定性。
二是切實維護股東直接監(jiān)督權(quán)利。依據(jù)《公司法》，一方面，維護落實“股東有權(quán)查閱、復制公司章程、股東名冊、股東會會議記錄、董事會會議決議、監(jiān)事會會議決議和財務會計報告”的規(guī)定，明確強化中小股東的知情權(quán)、建議權(quán)和質(zhì)詢權(quán)；另一方面，維護落實“公司拒絕提供查閱的，股東可以向人民法院提起訴訟”和“公司的控股股東濫用股東權(quán)利，嚴重損害公司或者其他股東利益的，其他股東有權(quán)請求公司按照合理的價格收購其股權(quán)”的規(guī)定，明確強化中小股東的訴訟權(quán)和公司回購其股權(quán)的請求權(quán)。
三是探索以“董事會觀察員制度”保障中小股東權(quán)益。保障中小股東監(jiān)督權(quán)利的關(guān)鍵基礎是解決信息不對稱問題，即確保中小股東對公司決策及經(jīng)營管理情況全面、客觀、及時的知情權(quán)。公司中小股東掌握公司客觀實情后，自然能夠有效保障其建議、質(zhì)詢、強制回購、訴訟等監(jiān)督權(quán)利。為此，國企可探索“董事會觀察員制度”，以落實中小股東的知情權(quán)，進而確保維護中小股東監(jiān)督權(quán)利。
“董事會觀察員制度”是董事會治理模式下，董事會會議召開期間，除董事會成員及必要列席人員，公司各股東通過協(xié)商確定，股東可以派出代表作為董事會觀察員出席董事會，允許其發(fā)表意見和建議，但沒有一般董事?lián)碛械耐镀睓?quán)和決策權(quán)。該制度既保障了中小股東全程參與董事會會議并確保其知情權(quán)落實，又避免了治理成本增加等問題，值得國企完善公司治理過程中探索借鑒。
“董事會觀察員制度”在國有控股上市公司治理中已有案例。五礦新能源材料(湖南)股份有限公司董事會議事規(guī)則（2022年版）中規(guī)定，“公司設董事會觀察員不超過2人，董事會觀察員有權(quán)列席董事會會議，但對于董事會表決事項不具有投票權(quán)。其中一名董事會觀察員由中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金股份有限公司負責派出，另一名董事會觀察員由建信（北京）投資基金管理有限責任公司負責派出。”
根據(jù)中國上市公司協(xié)會官網(wǎng)發(fā)布的《2023年公司治理最佳實踐案例分享》信息，徐工集團工程機械股份有限公司總結(jié)其治理實踐時提及，公司在重組整合后進行了董事會換屆，新的董事會“除大股東推薦的外部董事外，戰(zhàn)略投資者擁有1名外部董事席位，投資者能夠有效參與公司經(jīng)營決策。同時，戰(zhàn)略投資者還擁有3名董事會觀察員席位，可以列席公司董事會，享有知情權(quán)、建議權(quán)，有利于維護股東合法權(quán)益?！?/span>
國有控股上市公司實踐證明，探索并健全實施“董事會觀察員制度”，能夠滿足國企監(jiān)事會改革需要，以及解決中小股東監(jiān)督權(quán)益保障問題，是一種科學合理、依法合規(guī)的解決方案。
四、規(guī)范設計審計委員會運行規(guī)則
國企董事會審計委員會承接并行使監(jiān)事會或監(jiān)事職權(quán)后，不同于其他一般專門委員會，其必須依法規(guī)范健全決策和運行機制。
規(guī)范審計委員會的決策程序。依據(jù)《公司法》相關(guān)規(guī)定，董事會審計委員會行使監(jiān)事會職權(quán)時，決議的表決應當施行一人一票的“票決制”，且作出決議應當經(jīng)審計委員會成員過半數(shù)通過。該規(guī)定需注意兩點：一是施行“票決制”的事項主要指承接的監(jiān)事會職權(quán)事項，并不自然包括原審計委員會的職責事項，除非在公司章程中另行明確規(guī)定；二是既然施行“票決制”，存在與審議事項關(guān)聯(lián)關(guān)系的委員在表決時應當予以回避，且“過半數(shù)”的基數(shù)應不包括回避票數(shù)。
另外，為保障董事會審計委員會決議的表決更具科學性和制衡性，國資監(jiān)管機構(gòu)和上市公司監(jiān)管機構(gòu)相關(guān)規(guī)定要求，董事會審計委員會會議須有三分之二以上成員出席方可舉行，即出席人員比例達到要求、“票決制”過半數(shù)通過，審計委員會決議的表決結(jié)果才有效。
規(guī)范審計委員會的會議召開。鑒于董事會審計委員會承接監(jiān)事會或監(jiān)事職責后，有關(guān)財務檢查等事項已然成為常態(tài)化工作內(nèi)容，依據(jù)《公司法》及相關(guān)政策規(guī)章規(guī)定，“審計委員會每季度至少召開一次會議。兩名及以上成員提議，或者召集人認為有必要時，可以召開臨時會議?！奔磳徲嬑瘑T會全年度應當至少組織召開四次定期會議。
國企或上市公司實踐中，為有序開展董事會及其專門委員會定期會議召開，一般由董事會辦公室擬定全年會議安排計劃表，審計委員會定期會議及審議內(nèi)容需要一并列入計劃表。
規(guī)范審計委員會的前置審議事項。公司董事會專門委員會作為董事會的參謀或建議機構(gòu)，一般并無必須前置于董事會會議的事項。而董事會審計委員會行使監(jiān)事會職權(quán)后，作為重要的董事會內(nèi)部監(jiān)督主體，理應進一步健全其前置審議事項的工作流程和議事機制。
《公司法》及上市公司監(jiān)管機構(gòu)對上市公司董事會審計委員會必須前置于董事會會議的事項進行了明確規(guī)定，主要包括“4+1”類事項：一是財務報告及財務信息和內(nèi)控報告，二是聘用或解聘承辦審計事務的會計師事務所，三是聘任或解聘公司財務負責人，四是會計政策及會計估計變更等，最后一類是結(jié)合法律法規(guī)或公司章程規(guī)定明確的事項。上述五類事項應當由上市公司董事會審計委員會按照決策程序先行審議通過后，方可提交董事會會議審議。
參考借鑒針對上市公司董事會審計委員會前置審議的相關(guān)規(guī)定要求，建議國企非上市公司在健全完善審計委員會監(jiān)督管理機制進程中，可對前置審議機制作出明確要求，并于公司章程中體現(xiàn)，從而切實保障國企董事會審計委員會有效發(fā)揮監(jiān)督作用。
國企全面實施監(jiān)事會改革是一項系統(tǒng)性工程，在國企董事會審計委員會承接并行使監(jiān)事會或監(jiān)事職權(quán)過程中，既要依法規(guī)范設計審計委員會運行規(guī)則，也要有效協(xié)同國企董事會監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、職工民主監(jiān)督等各類監(jiān)督有機貫通和相互協(xié)調(diào)，更要以實效性為導向積極探索完善監(jiān)督管理機制，從而讓監(jiān)督不只是監(jiān)督，而是間接實現(xiàn)價值創(chuàng)造的科學機制。
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